比较 | 21世纪的产业政策(上)

2016-09-30 16:05 来源:编辑整理 作者:佚名


从前,经济学家们普遍认为发展中国家充斥着市场失灵,这些贫穷国家避免落入贫困陷阱的唯一办法是实施强力的政府干预。后来,经济学家们开始相信政府失灵才是更大的魔鬼,他们认为政府能做的最好的事情就是放弃掌控任何经济部门的企图。实际情况可能并没有这么极端。进口替代、计划和国有化确实获得了一些成功,然而如果长期沉湎于这些措施并将其固化和僵化,就可能导致大量的失败和危机。经济自由化和对外开放有益于出口部门、金融部门和熟练劳动力,然而它们所带来的经济增长(体现在劳动率和全要素生产率上),有时还不如过去那种不良政策环境下所取得的成绩。 

现在很少有人会真的相信政府计划和公共投资可以完全担当经济增长的发动机。即使是左翼的经济学家也高度重视市场的力量和私人部门的主动性。与此同时,越来越多的人认识到,在发展中国家必须把私人部门的主动性纳入到公共政策的框架中,这样既可以在市场力量充分发挥自身作用的同时,又有效推动整体经济的改造、多元化和技术升级。这也许并不奇怪,目前上述共识即使是在那些市场化改革最迅速的国家也尤为明确,因为那些市场化改革越迅速的国家,往往对市场化成果的失望也就越大—尤其是在拉美地区 。 

因此,我们目前面临着一个难得的历史机遇。前面章节讨论的对立两方信念的软化开启了一个经济政策的新议程,它可以在上述两种极端之间采取一种更为明智的中间立场。在这个议程下,市场力量和私人企业依旧是经济的驱动力,但政府部门除在产权保护、合同执行和宏观经济稳定调节方面,还对生产部门发挥着战略引导和协调的作用。 

本章试图为上述新议程的构成尽绵薄之力,主要讨论那些促进经济结构调整的政策。这些政策在过去被称为“产业政策”,由于没有一个更合适的词,我将沿用这种叫法。在这里“产业政策”泛指那些调整政策,尤其是推动经济结构调整的政策,无论这些政策本身是运用在各个产业内还是在制造业内。 事实上,本章中许多具体例子涉足了一些非传统的领域,例如农业和服务业部门。没有证据表明各种市场失灵主要发生在工业部门,本章也同样没有这样的前提假设。 

产业政策的本质在于它补充了—反对者会认为是扭曲了—市场的力量,它们增强了或是抵消了现存的市场格局将会产生的资源配置效应。本章的目的是设计出执行产业政策的一套框架从而最大化产业政策对经济增长的促进作用,同时最小化它可能产生的浪费以及寻租等各种风险。

我必须指出,为了达到上述目的,我们需要以一种与过去文献的标准看法有所不同的视角来重新思考产业政策。在通常方式下,产业政策会枚举技术以及其他一些外部性的存在,然后研究针对这些目标,政府如何采取政策干预来防止市场失灵,接着会分析这些干预政策的行政或财政的可行性、实施这些措施对相关信息的要求以及政策的政治经济学后果等。我也会从一般的市场失灵出发,但是我认为这些市场失灵的范围和程度具有高度的不确定性,本章的核心观点认为产业政策的任务不仅在于实施合理的政策,同样要尽可能地从私人部门那里获取有关外部性的存在以及如何克服这些外部性的相关信息。产业政策的合理模式不是一个自主性的政府来独自实施庇古税或补贴措施,而是在私人部门和政府之间采取战略性的合作,去发现哪里才是经济结构调整的主要障碍,以及该采取怎样的措施来克服这些障碍。于是,对于产业政策的分析不应只聚焦在政策的效果上—这是在事先难以预知的—而是应该侧重于如何使得政策过程变得更为合理。我们需要考虑的是,如何设计一个框架能使私人部门和政府部门一起合作来解决生产领域的问题,每个参与方都了解另一方所面临的机遇和局限,从而决定该采取怎样的合理政策手段,例如是直接信贷还是研发补贴,或者作为这个政策过程的延续,决定是该资助软件产业还是钢铁产业。 

因此,看待产业政策的正确方法是把它视为一个发现的过程,即个企业和政府共同发现潜在的成本和机会并参与战略合作的过程。如果我们从这个角度来理解产业政策,许多反对产业政策的传统观点将会失去它们的支撑力量。例如,关于政府没有能力事先挑选最终获胜者的典型论调将变得无关紧要,是的,政府确实不具有完备的信息,然而我要指出的是,私人部门同样不具有完备的信息,正是私人部门的无知所导致的信息外部性才使得公共部门有了用武之地—即使公共部门的信息不完备程度比私人部门更糟。与此类似的是,政府部门必须与私人部门保持距离从而使腐败和寻租最小化的传统观点也开始失效,的确,政府部门必须独立于私人部门的利益,然而政府部门只有与私人部门保持长期关系,才能从私人部门那里获取有用的信息—这样的情形被社会学家彼得·埃文斯(Peter?Evans,1995)称之为政府的“嵌入式自主性”。

创新推动了经济结构调整和生产率的增长。本章的第二个主题认为,发展中国家创新不仅受供给方面的限制,也受需求方面的限制。也就是说,不仅是训练有素的科学家和工程师、研发实验室以及知识产权有效保护等的缺乏制约了低收入国家经济结构调整所需的创新,实体经济中潜在用户—企业家对创新的冷落也同样制约了创新的发展。由于发展中国家的企业家意识到一种创新活动往往只具有较低的利润回报,从而反过来导致对创新的需求持续低迷。

我会在下一部分中仔细讨论上述说法,但在这里可以给读者提供一个有用的类比:教育和人力资本。在许多场合,政策制定者认为提升贫困人口人力资本的措施在于改善学校的各项设施—提供更多的学校、更多的老师、更多的课本以及更多接触到上述三者的机会。这些措施确实提高了学校的供给,然而结果显示,这些明显增加的学校设施并未产生预期的生产率增长(Pritchett,2004)。原因很简单,这里真正的制约因素是对学校设施的需求较低—即在那些环境下缺乏合适的经济机会从而抑制了教育的收益,导致了贫困人口对于获取教育的低倾向性。同样一个经济体中科学和技术能力的扩张并不必然会导致所需的生产结构的升级,除非其商业部门中存在着足够的对创新的需求。

在下一部分,我会回顾以往支持产业政策的主要观点,强调普遍的市场失灵会导致在追求经济结构调整过程中企业家精神的供给不足。赞同产业政策的标准理由是存在技术外部性,无论是静态的还是动态的干中学形式,它都外生于企业。我将强调在我看来两类远为普遍的市场失灵,即“发现经济体成本构成时的信息外部性”和“保证规模经济的协调外部性”。在第三部分,我将转向讨论实施一个有效产业政策的制度要求。我认为在此创造一个合理的制度环境,以及政府官员在自主性和嵌入性之间保持足够的平衡,要远比如何实施精确的政策措施更为重要。同时,我会就如何实现产业政策制度化提出一些框架设计指南,并描述一系列典型的激励措施。

在第四部分有关“产业政策已死的夸大之辞”中,我将分析现有的产业政策计划,并根据前述讨论的角度对它们加以评估。不像普遍所认为的那样,在过去的20年中并没有迎来产业政策的曙光;相反,激励和补贴措施往往被更集中用以推动出口和吸引外国直接投资,人们认为这些活动可以产生显著的正的溢出效应(事实上从最终结果看,上述看法很大程度上并没有足够的证据)。因此,在绝大多数发展中国家真正的挑战并不在于重新发现产业政策,而是以一种更有效的方向重新部署产业政策。最后,第五部分分析了在当前的国际游戏规则下,产业政策是否还有实施的可行性。我讨论了多边协议、地区协议以及双边协议下的一系列相关约束,强调大部分的这些约束—除了指明的世界贸易组织关于补贴的条款以及与贸易相关的知识产权条款外—要么是自愿性的、要么并不能产生明显的约束。推行一个协调一致的产业政策的最大障碍来自于政府的意愿,而非政府的能力。

为什么需要产业政策 

在2003年《美国经济评论》杂志上的一篇重要文章中,让·安布斯和罗曼·瓦兹阿格用许多国家的横截面数据研究了产业集中和分散的演变模式问题,他们发现了一个重要的规律:当一个穷国开始变富时,各个产业的产出和就业就开始呈现出更少的集中和更多的分散。而且这个现象将一直持续到其发展过程的相当后期,只有一个国家的收入水平大概达到了爱尔兰的水平,它的生产模式才开始变得越来越集中。如果用产业集中度和人均收入做一个图,就可以得到一张U型曲线图,安布斯和瓦兹阿格强调了他们的发现具有相当的稳健性:

事实上,我们的结论反映了这些数据呈现出的最为显著与可靠的特征,它超越了单一的产业界限,在众所周知的生产要素从农业向制造业以及服务业转移的过程中,上述结论依然成立;特别来看,如果只聚焦于制造业内部,U型曲线的演变模式同样存在。无论一个产业的规模是用其在总就业的比重还是用其增加值的比重来描述,并不影响结论的有效性。在众多国家中无论是从纵向的时间维度,还是从单纯的横向国家比较的维度,以及利用不同层次的产业分类和数据来源,我们的结论都是成立的。U型曲线的测算拐点出现在一个国家发展过程中的相当后期,而且在人均收入的水平上也表现出惊人的一致性。因此,产业专业化程度的增加,尽管是发展过程中的一个显著特征,然而它仅仅发生在高收入国家。大多数国家在其发展道路上都经历了产业多样化的过程。 

从我们的立场看来,这个发现的重要性是它挑战了比较优势理论所持的标准看法。比较优势的逻辑之一就是专业化,它认为正是专业化提高了整个经济体的生产率,使之能与世界其他各国进行贸易。对那些将一个国家的落后归咎于其未能与国际市场充分接轨的人来说(尽管他们常常不会这样明确表示),根据比较优势理论所导出的专业化将是发展过程中一个必不可少的要素。 

安布斯和瓦兹阿格的发现在此提出了不同的看法,无论经济发展过程中的驱动力量是什么,它们也不会是传统意义上所理解的比较优势。这种驱动力量看起来是通过参与大量的生产活动获得的,而不是仅仅专注于从事自己最擅长的部分。2004年,克林格和利德曼对出口数据的详细分析进一步证实了这一点,他们发现出口产品的新类型数量同样也遵循了与收入水平呈倒U型曲线的关系。 

下一个问题:是什么决定了一些国家比另一些国家更好地掌握了这种产业多样化的进程。为什么一些国家能够更为轻易地从其传统产品生产向非传统产品生产扩展,从而保证了沿着这条道路不断进步?要想更好地理解这个问题,我们需要转过头来问问为什么产业多样化不是一个自发的过程?以及如何才能更为容易地实现这个过程? 

想象有这么一个经济体,其政府在实施《华盛顿共识》方面表现良好: 

宏观经济稳定、市场干预少、贸易壁垒少、产权得到了保护、合约得以有效执行。那么那种向非传统生产扩展所需的企业家精神会在这种环境中涌现吗?我们有很多理由相信答案是“不”。最为根本的是,如果一种市场行为还不存在,那么市场价格就无法显示出这种资源配置活动的收益(在一般均衡理论中,是用市场“完备”的假设从而狡猾地回避了这一问题,在那里一切东西都是有价格的)。因此,向非传统产业投资的收益在很大程度上是模糊不清的。用传统的经济学语言也可以阐述这些困难,在这里我将讨论两种关键的“外部性”,即“信息外部性”和“协调外部性”,正是它们抑制了生产多样化。上述外部性的存在使我们相信如果没有直接的政府干预或者其他的公共行动,产业多样化是不可能发生的。 

来看最近一个来自《纽约时报》的例子,中国台湾地区是一个传统的糖业生产和出口地,由于国际价格的低迷和其他一些原因,这一产业最近正在苦苦挣扎。它们可以发展什么产业来代替作为许多农民主要收入来源的糖业呢?在许多经济体中,其结果是农业部门日渐衰落,农户的债务不断增加,最终导致经济停滞不前。在中国台湾地区,相应的对策是政府实施6500万美元的投资计划来推动发展一个世界级的兰花产业。政府出资兴建了遗传实验室、检疫设施、运输和仓储场所、新道路、连接到私人温室的水电线路和一个展览大厅—事实上除了私人温室,其他一切都是政府出钱。与此同时,还提供给农户低息贷款用以帮助他们建立自己的温室 。 

显然这是一个极端的例子,而且中国台湾地区兰花产业发展的实验也可能最终成为一个代价昂贵的失败案例。但是我认为,上述论述体现的是普遍的原则而非例外,许多产业多样化成功的案例,事实上是政府和私人部门协作的结果。如同在东亚经济体一样,这在拉美也是真理。 

信息外部性  

生产结构的多样化需要“发现”一个经济体的成本构成—即需要发现哪些新的生产活动成本较低、有利可图。企业家必须对新的产品线进行各种尝试,同时要对现有的国外生产技术加以改造使其适应国内的条件。这个过程被我和里卡多·豪斯曼称为“自主发现”,它与安布斯和瓦兹阿格所揭示的理论观点大体是一致的。 

如果我们设身处地站在上述从事成本发现的企业家的角度,就会立即明白其中的关键问题:这是一种具有很大社会效益但个人回报仍相对较低的活动。如果企业家在上述的冒险活动中失败了,他将承担所有的成本;如果他成功了,他不得不与其他生产者分享他的发现所带来的收益,因为其他人可以仿效他,大量涌入到这种新的生产活动中去。在自由进入的条件下,从事此类活动的企业家其成本是私人成本,但收益却是社会收益。因此,这毫不奇怪,在低收入国家中将难以涌现出足够多的从事自主发现活动的企业家。 

需要指出的是,这种所谓的发现活动与通常所理解的发明(innovation)和研发(R&D)等活动有所不同,它们涉及的往往不是发明新产品或新工艺,而是“发现”一个国际市场上已有的特定产品如何以较低的成本在国内生产。 所谓的“发现”包括对一些技术进行改造以使其适应本国的条件,然而这种改造极少能达到获得专利的条件,因而也不具有垄断性。那些发现哥伦比亚地区适合种植鲜花、孟加拉国适合制造T恤衫、巴基斯坦适合制造足球以及印度适合发展软件业的企业家们为他们的国家创造了大量的社会效益,然而他们自己只能够从中获取很少一部分。发展中国家的政策体制中还缺乏类似发达国家的专利制度那样的机制。

在我与豪斯曼2004年合写的一篇文章中,我们提出了一些非系统的证据来说明在一个经济体的经济发展过程中,上述“自主发现”的行为是具有地方性特征的,我们列举了一些经济体的例子,这些经济体具有非常近似的资源和要素禀赋,然而却擅长生产不同的产品,尽管从广义上看这些产品都属于劳动密集型产品:孟加拉国出口数百万美元的帽子,而巴基斯坦却几乎没有一顶帽子出口;与此相反,巴基斯坦出口成吨的足球,而孟加拉国却根本没有像样的足球制造商。在另外一个收入水平上,韩国是全球微波炉市场上的主力军,却不出口一辆自行车;而中国台湾地区的情况正好相反。想要将这种专业化的模式完全归因于比较优势,根本解释不通。它们更像是随机的自主发现尝试、众多模仿者跟随进入的结果。事实上,我们论述了一个整体产业如何从个别企业家的尝试努力中逐渐发展而来,孟加拉国的服装业、哥伦比亚的鲜花业、印度的信息业以及智利的鲑鱼业(在这些例子中政府部门扮演了企业家的角色),都是其中很好的案例。在每一个例子中,相关管理人员以及劳动力的流动所引起的模仿进入是这个产业快速发展的关键机制(尽管这削弱了先行企业家的回报)。中国台湾的兰花产业为产业发展初期的状况提供了例子,在缺乏足够信息能够保证盈利的情况下,单个私人农户是不可能有足够激励对兰花进行投资的,而一旦这个产业被建立起来,他们的前期投资能够得到回报,农户私人温室的数目就会飞速增长起来。 

2006年,克林格和利德曼针对由于市场失灵限制了“自主发现”活动的发生,提供了更为系统的证据。他们发现一个国家自主发现的频率(用新的出口产品数量来测算)与产业进入所面临的障碍具有正相关关系:政府部门对于阻碍商业活动的管制成本越高,出口中的“自主发现”活动就越多。上述的结论似乎与直觉相悖,必须站在下面的思路来加以理解:如果模仿进入越容易,就越会削减企业家“自主发现”的回报,因此就会减少“自主发现”活动发生的频率。 

针对那些限制了“自主发现”活动的信息外部性,最优的政策应对措施是对新的、非传统产业的投资进行补贴。然而从实际实施的角度,这种补贴不具有可操作性。困难在于如何监督这些补贴到底用在了何处—投资者可能将补贴用于直接消费等目的—从而使得上述的最优政策干预很大程度上只具有理论意义 。在我与豪斯曼2003年合写的一篇文章中,我们提议实施一种“胡萝卜加大棒”的一般性策略。因为“自主发现”活动需要给先行企业家提供回报,因此这个政策的一面是采取“胡萝卜”的形式,它可以是某种形式的补贴、贸易保护或者提供风险投资。值得注意的是,根据问题发生的逻辑,这些补贴必须提供给最初的投资者,而非后来的模仿者。为了保证可能的政策错误不会延续下去,以及不良的项目能够及时被剔除出去,这些补贴必须要求被资助的项目能够达到一些基本要求(例如对出口的要求),或者需要对补贴的使用去向有密切的监控。换句话说,必须有“大棒”措施对那些接受补贴者的机会主义行为进行惩罚。东亚国家的产业政策类型常常同时具有上述两个特征(参见1989年Amsden和1990年Wade的经典讨论),而拉美国家的产业政策类型中“胡萝卜”使用得过多、“大棒”使用得过少,这也解释了为什么拉美国家一些重要产业的发展常常缺乏效率。 

在这里微妙而又重要的一点是:即使在最优的激励政策计划下,某些资助的“自主发现”的投资活动仍会失败。这是因为最优的“自主发现”活动是使此类投资的社会边际成本与新领域项目的预期回报相等,有些项目的最终实现回报必定是较低的,甚至为负,它们需要被其他高回报的成功项目所补偿。智利基金会(Fundación?Chile,一个公共机构)在鲑鱼产业所获得的巨大成功足以支持后面很多的失败项目 。事实上,如果项目很少或从不失败,它甚至可以被视为计划过于保守或者补贴过于慷慨的一个迹象。当然,一个好的产业政策措施能防止失败的项目无休止地攫取社会资源,必须保证它们能及时被清除出补贴清单。在这里政府部门需要做的不是挑选优胜者,而是发现失败者。 

协调外部性

许多从事新生产活动的投资项目,要想获得盈利必须同时进行大规模的投资,例如中国台湾兰花产业的例子,单个生产商在考虑是否对温室进行投资时,需要知道附近是否有可以接入的电网设施、灌溉能否保证、当地是否存在相应的物流和运输系统、是否采取检疫或其他公共卫生措施来保护他的作物不受邻居地里病虫害的影响,以及国际市场是否认为他所在的地区是高质量兰花的可靠供应地。所有上述服务都有高昂的固定成本,这些服务不可能由私人企业来承担,除非在第一时间能够保证有足够多的温室,会产生相应的服务需求。这是一个典型的协调问题,除非上游和下游能设法同时进行投资,否则一项有效益的新产业将难以发展起来。中国台湾地区对上游的投资就是为了有针对性地克服上述障碍。 

一般来说,只要新的产业活动呈现出规模经济和某些投入品不可交易的特征(或者要求地理上邻近),协调失灵就可能会发生(Rodrik,1996b)。发展理论中的“大推进”模型正是基于在发展中国家上述特征尤其突出的想法。 产业集群的发展方法是此类思想的一个具体体现,它针对的是具体产业的发展,例如旅游业、制药业或生物产业。在所有的版本中,防止协调失灵模型强调了政府协调不同企业家之间投资和生产决策的能力能够带来收益。有些时候,相关的产业已经高度组织化,而且所需投资的收益能够很好地被当地获得,这种协调就可以通过私人企业内部达到,从而无须政府部门在其中扮演特定角色;然而一般来说,在一个幼稚产业且相关私人部门并未有效组织起来时,政府部门的作用就不可或缺。 

克服协调失灵的一个有趣但常常被忽略的方面是相关的补贴并非必不可少,避免协调失灵并不一定需要巨额政府预算。在这方面,协调外部性与前面所讨论的信息外部性不同,后者必须要有某种类型的补贴。协调外部性的逻辑是:一旦投资同时投下,最后它们都是有利可图的。因此,无须对任何一个投资者进行事后补贴,除非有一些特殊理由(例如,存在非货币化的外部性)必须进行补贴。这里的关键是使相关投资在第一时间投入,它可以通过协议来保证—“如果企业B进行某项投资,企业A也会进行相应的投资”—或者通过设计一个事先允诺的补贴来保证(事后这个补贴并一定需要),事先的隐形担保或者投资担保就是这种事前补贴的例子。假设一个政府承诺如果项目失败就会对所有投资者进行补贴,就会引导投资者进行相关的投资,如果项目成功,投资者就不需要政府的任何现金支持,政府也无须有任何相应的支出。韩国正是用这种方法推动某些产业起步的,在朴正熙时代的体制下,政府对大企业财阀在一些新领域的投资给予了隐形担保。从另一个角度来看,此类政策明显导致了道德风险和担保滥用,由于此类隐形担保所导致的“裙带主义”曾经在亚洲金融危机中被广泛批评。 

正如2004年安德烈斯·罗德里格斯-克莱尔所强调的,所有的产业在原则上都有一些产业集群的特征;与此同时,许多产业在原则上也可以在缺乏集群的条件下进行运转。这就意味着需要支持的不是特定产业本身,而是具有规模或者集聚效应的特定技术,这种技术在缺乏支持的条件下难以被很好地掌握。只对特定产业进行简单的贸易保护,将无法克服那些阻碍先进技术吸收的协调失灵,因为它只是提高了被保护产业的利润,而非支持了技术吸收本身。合理的政策干预要针对的不是特定的产业或部门,而是对那些可能导致协调失灵的技术和活动进行支持。 

因此,那些针对协调失灵与针对信息外部性的政策措施具有重要的共同特征。两类政策干预都需要指向具体的活动(一种新技术、一种特定的培训、 一种新产品或服务),而不是仅仅指向产业。正是经济体中的上述新活动而非那些业已存在的产业本身需要得到帮助。 

回到现实

从以上讨论的观点来看,很显然,如果没有有效的政府帮助,很难发生经济结构调整。随便看看世界上许多国家向非传统出口部门拓展的成功故事,常常就会发现有产业政策在起作用,如公共研发、产业资助、出口补贴、税收优惠以及其他一些类似的政策措施。这些产业政策在东亚经济体发挥的作用已经众所周知了,但它们在拉美国家的同样作用却鲜为人知。 

为了说明产业政策在拉美国家的作用,表4.1列出了3个主要拉美国家:巴西、智利和墨西哥向美国出口的价值居前五位的产品。当将一些传统的出口产品例如铜、原油去掉以后,我们就会惊奇地发现列表中剩下的每种产品都获得了优惠政策的支持。在巴西,钢铁、飞机和制鞋业(在很大程度上)都是过去进口替代政策的产物。高度的保护(钢铁和制鞋)以及公有制、公共研发和信贷补贴(飞机)等政策,都用来为投资于新领域或者建立产业集群的企业家提供回报。在智利,产业政策在葡萄业、林业和鲑鱼业中发挥了重大作用。此前我们已经论述了智利基金会在推动鲑鱼产业初始发展中的作用。 20世纪60年代,智利政府在葡萄业进行了大量的公共研发活动,推动了原先主要面向国内市场的葡萄产业转向出口到国际市场(Jarvis,1994)。智利的林业至少有60年耕种补贴的历史(Clapp,1995),与此同时,自1974年以来,智利政府实施了一个大推进政策,使木材、木浆、造纸和家具这个产业集群成了智利的主要出口产业(Agosin,1999)。智利产业的多样化并不是市场自由运行的自然结果。在墨西哥,摩托车和计算机制造行业最初是由进口替代政策带来的,后来它们又获得了北美自由贸易区的关税优惠待遇。上述的产业发展没有一个是政府放任自流政策的结果,也不是纯市场力量公平竞争所致。 

因此,东亚经济体和拉美国家的区别,不是由政府还是市场驱动了产业升级,而是拉美国家的产业政策不如东亚经济体那样协调和连贯,其结果是拉美国家的产业升级就没有东亚经济体那样深刻和全面。 

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